我国终身教育法制与实施途径

杨国赐

壹、前言
　　终身教育已渐成为当前我国教育发展的主流。早在二十年前，终身教育的理
念，在联合国教科文组织（Unesco）大力的倡导之下，广为流行，尤其对先进国
家的教育产生深远的影响。一九七二年所出版的法尔报告书（Faure Report）就以
协助个人完全的实现（complete fulfillment of man）为主题，视终身教育为未来教育
改革的方向，达成学习社会的主要策略。随后，美国在一九七六年订颁终身学习
法（Lifelong Learning Act）。日本于一九九○年也订颁终身学习振兴法。今年（一
九九六）并被订为欧洲的终身学习年（European Year of Lifelong Learning）。由此
观之，终身教育深受各先进国家的重视，且将成为未来全世界教育改革的主要理
念。
　　近年来，终身教育的理想，在我国学者的倡导与推动之下，始渐受政府的重
视。民国六十九年新修正公布的「社会教育法」，开宗明义第一条即明定社会教
育「以实施全民教育及终身教育为宗旨」。民国七十七年二月教育部召开的第六
次全国教育会议，会中讨论通过「社会教育发展计划」，其中将「建立成人教育
体系，达成全民教育及终身教育目标」，列为重要教育施政计划项目之一。民国
八十三年六月教育部又召开第七次全国教育会议，特别提出今后台湾地区的教育
，将以终身教育作为教育发展的愿景。行政院教育改革议委员会于民国八十四年
十一月提出的第二期咨议报告书，也以「推动终身教育，建立学习社会，落实学
校教育改革」为主轴，提出教育改革的建议。由此足以显示，政府当局确有以终
身教育的理念，作为我国未来教育发展的重点工作。

贰、终身教育的基本理念
　　终身教育自七十年以来，广受欧美先进国家的重视，已成为末来教育革新的
主要观念。自一九七○年以来，在教育文献中所使用的概念，其中与终身教育有
密切相关者，包括成人教育、终身学习（lifelong learning）、继续教育（continuing
education）、永续教育（permanent education）、回流教育（ recurrent education）、
以及正规的（formal）教育、非正规的（nonformal）教育、非正式的（informal）教
育。这些名词经常相互使用，或视为终身教育的同义词使用。
　　终身教育的主要立足点，却使每一个人，在其一生之中，拥有接受各种不同
形式的教育与学习的机会，使更广大的人群获得新的知识与技能，俾能迎合社会
快速变迁的需求。因此,人类从幼年到老年的种种学习，都应该受到鼓励。

　　事实上，个人发展的过程，始于正式学校教育之前，而人生真正的开始，则
在正式教育结束之后，。尤其是，在人的成长过程中，包括教育阶段在内，最有
力的影响因素，往往来自校外，如传播媒介、友伴、家庭与社区等。是故，我们
对学校、学习与教育三者间的关系，在观念上实有改变的必要。于是，新的教育
过程，终身教育乃孕育而生。终身教育主张将正规的学习－学校教育，与非正规
的学习－日常生活中有组织、无组织、有意识、无意识的各种学习机会，亟需相
互整合。质言之，人类如欲在快速变迁的现代生活中有良好的适应，在新的教育
观念上，必须强调学习互助的本质，以及正规教育外的不断学习。此即为终身教
育的中心理念。

　　据此以论，可知终身教育乃是经由个人的一生，完成个人的、社会的、以及
专业的发展，以提高个人及其团体的生活素质。因此，终身教育乃是一个综合统
一的理念，包括在人生的不同阶段与生活领域中，以正式的与非正式学习方式，
获得以提高知识来达成人生最充实的发展。它关系着个人的成长和社会的进步。
由此可知，「学习的社会」（learning society）、或「教育的社会」（educative so-
ciety）与终身教育的观念，有着密切的关系。

　　就个人而言，终身教育可视为：致力于协调平衡各种不同阶段的训练，以期
个人不再自我冲突。因此，特别重视人格的一致性、圆满、健全与继续的发展，
以引导设立课程与教学工具，在职业生活、文化表现、一般发展、与个人完成自
我实现的不同层面等有关的需要与课程间产生永续的沟通。

　　如就社会角度言，终身学习乃是以无数的方法来实现理想。它是一种调剂物
、社会素质、自显在个人的态度、关系与社会组织中。由此可见，欲实现终身教
育的目的，应具有三项重要的条件：即学习机会、动机与可教性。此项目的，包
括完成个人适应的与创造的功能，以导向继续改进个人的和团体的生活素质。

　　概括言之，终身教育是一项新观念、新制度。其主张个人从出生到死为止，
没有任何阶段的限制，个人可以随时接受教育，同时工作，没有小学、中学、大
学的划分。个人可以在教室内或教室外接受教育，或利用电视、广播、或者函授
，或是推广教育。总之，是不具形式，随时接受教育。如此就不会有人因年幼时
没有接受教育而感到终身遗憾。尤其是，它能提供更多的教育机会，使更广大的
人群获得新的知识与技能，俾能适应时代的要求，进而有助于国家经济建设，促
进社会发展，实现全民政治的理想。

参、终身教育法制的理性结构
　　在一个民主、法治的国家，教育上的任何一种思想、或崇高的理念，惟有透
过政策合法化的过程，才能真正落实于教育行政层面，有效付诸施行。终身教育
乃是最近始受各界重视的一项新观念，对我国的教育制度形成空前的挑战。由于
教育本身的惰性，激烈的改变通常是不易发生。因此，我们应以理性思考的创新
的角色，深入分析现存制度的缺失，提出有效解决问题的方案，形成政策，取得
合法化的基础，始有落实教育工作的推展。
　　终身教育的目标是长期性的，其所提供的继续性的教育机会，系以不同的型
式，来满足不同的年龄组的需求。因此，尽管各机构间存在着很大的差异性与多
样性，但仍可依照民众参与的方式，或机构的性质加以归类。因此，在研拟终身
教育的法制之，前必须入了解其理性结构及其活动的型态，加以慎密思考，详加
规划。依据史宝汀（Seth Spaulding）的看法，将终身教育的机构与活动粗分为开
放式与封闭式，并由正规（formal）、非正规（non-formal）、非正式（informal）
第三类细分为下列六种教育型式：

　　第一种型式：为具有高度结构与严密的教育组织，其教学内容亦有相当的规
定。例如，具有传统结构性的初等、中等、技术与高等教育制度。

　　第二种型式：为具有长期教育目标的高度结构与规定的教育活动，但其组织
与教学内容较具弹性。例如，英美的变通学校（alternative school）、多元学校、
个别化的教学学校、综合学校等。

　　第三种型式：为具有适当结构化的教育活动和组织，通常包括一些具有明确
学习目标的正式课程与研讨会。例如，社区中心、自我学习中心、工作－－学习
课程、函授教育、美国的无墙大学（university-without-walls）、英国的开放大学（
open university）、生涯教育、教师中心、军事训练计划、农民训练、 成人基础教
育、北欧的民众高等学校，人力训练及工作团等。

　　第四种型式：为属于松散结构的教育活动，但试图以具有相当组织的内容影
响民众；民众可以自由意志选择他们希望听或参与的活动；并鼓励其它团体来协
助有关讯息的传播。例如，农业推广服务、消费者教育、健康教育、家庭计划教
育、土地改革教育计划、社区发展教育、在职教育及训练计划、环境教育等。

　　第五种型式：在参与团体中，民众自由选择参加志同道合的活动，包括研讨
会、课程、演讲，但这些正式活动系附属于团体的基本目标。例如，青年组织、
政治俱乐部与组织、社团与俱乐部、服务俱乐部与组织（如扶轮社）、劳工组织
、合作组织、宗教团体与组织等。

　　第六种型式：为提供广泛的信息与教育媒介之服务，使民众依照其兴趣来选
择，更能符合个人的兴趣。例如，电视、广播、杂志、报纸、图书馆、书店、报
摊、信息中心等等。

　　上述终身教育模式的第一和第二类型，其对象通常是儿童和年轻成人，而这
两类型的教育机构都有完整的结构与成规的制度可循。第三类型则是较具结构性
的教与学，而第四类型的教育活动不一定具有传统色彩的课程教学，而逐渐属于
非正规教育范畴。第五类型更多的是演讲、午餐会、服务活动、争议性问题的讨
论、娱乐活动等无结构性活动，教育性质的课程讲授并非主要目标。第六类型则
完全属于居家生活的无意识的学习活动。

　　终身教育的各种型式，其存在的可能状态为：私人的、社区的、或政府的，
且其相互之间的关系，有联合规划式、交互式、合作式、方案式、以及支持式等
。至于每一型式的描述与评估的数据，则包括合法性、规画的机制，财务筹措、
管理方法、方案内容、工作方法、使用材料、使用设施、人员任用等等。

　　以上系史宝汀对终身教育的机构和活动所做的分类，亦可作为我们研究与规
划终身教育体系的参考。因此，我们在规划终身教育体系时，仍须注意下列事项
，始能较趋于理想。

　　一、每一种教育型式的参与管理与设计，均须考虑个人、社区、与政府三个
层面。
　　二、六种教育型式之间，亟须考虑采取联合规划的方式，且注意各教育型式
之间的互动关系、合作关系，以及支持关系等。
　　三、每一种教育型式的描述数据与评估数据，须考虑以下几个层面：有效的
立法、政策目标、规划机构、财务分配、管理方法、计划内容、工作方法、使用
材料、使用设备，以及人员任用等等。
　　此外，我们在研究与规划终身教育体系时，对于其它有关的问题宜从下列五
个W与二个H来进行思考：

　　1.有多少人来参与或使用这些服务？（How）
　　2.他们是谁？青少年或成人？来自都市或乡村？男性或女性？是每一个人吗
？（Who）。
　　3.在哪里接受服务？家里？学校？都市？乡村？工厂？（Where）
　　4.什么时间来利用这项服务？日间或夜晚？集中于某一时段？下班后？一星
期一次？（Who）
　　5.这些服务是如何提供？合格的专业人员？参与者自己？人力与机器？大众
媒介？函授？（How）
　　6.这些服务为何重要？目标为何？对参与者所得的提高是否有所助益？是否
能满足个人需求？文化提升的目的是否能达到？能否达成态度发展？（Why）
　　7.什么内容？遵循何种模式？以过去为基础吗？谁来决定内容？（What）

肆、我国终身教育体制的现况与检讨
　　终身教育的基本理想，在国际组织的倡导之下，已成为规划未来世界教育政
策的主要方向。根据学者的看法，终身教育型态和活动的分类，可考量作为我国
建构终身教育体系与研订终身教育法制的重要参考。本节拟就国内目前存在的终
身教育体制加以检视，藉以深入了解问题背景，期能突破现况，前瞻规划，有助
于终身教育体系之建构及法制之研订。
　　目前国内的终教育体系，虽已略具雏型，惟结构至为简陋，缺乏完整的体制
，以及整体的规划。我国终身教育体制，其主要建构在下列四个主轴之上：一为
社会教育法，二为补习教育法，三为空中大学设置条例，四为大学校院推广教育
实施办法。

　　我国的社会教育法于民国四十二年九月公布实施，是我国落实终身教育工作
，最早有法令之依据。此后为适应实际需要，及顺应世界发展的趋势，乃于民国
六十九年十月十八日公布社会教育法修正案，特别强调「以实施全民教育及终身
教育为宗旨。」社会教育法法定任务相当驳杂，涉及的社会教育机构也包罗广阔
，对社会教育的独立功能加以肯定，且明确订定社会教育的宗旨。同时定各级政
府设立社会教育机构，有图书馆、博物馆、美术馆、戏剧院、音乐厅、纪念馆、
体育场馆，文化中心等，均应依法办理各类社会教育活动，提供不拘形式的终身
教育及短期艺文、科教进修课程，以供民众研习。此外，规定政府应奖励民间办
理社会教育事业，并加强推动广播电视与社会教育结合。

　　近年来，国内经济繁荣，社会进步，各项科学知识日新月异。为满足社会青
年求知欲望，及增进其职业所需的知识技能，利用电视或广播，从空中延伸大学
教育，可说是现代世界潮流的趋向。为期延伸高深教育于社会，俾能有助于国家
经济发展与文化水准的提高，由此另制订一具有时代精神的成人教育法是十分需
要的。综观整个社会教育法中，并未特别提及「成人」二字，仅民国四十三年三
月教育部公布；「总动员期间社会教育实施纲要」两项一目(5)款中，规定「加
强成人基本教育与职业教育之补习，由国民学校办理成人班、妇女班，中等以上
学校及机关团体办理民众学校、民众补习班，或职业补习学校」等语。由于瞬息
万变的时代要求，与变动不居的社会需要，当前社会教育的功能，需要、设施…
…皆已大异往昔。尤其根据全民教育及终身教育的观念，如何能使每一个人在一
生之中，没有年龄、时间、地域的限制，不断的接受教育，乃是一种突破现行分
段教育制度的构想。为了适应时代的要求，配合未来社会的发展，从速研拟成人
教育法，使其更具有时代精神，更符合实际需要，诚为当务之急。

　　我国的补习教育发展甚早，远在清末宣统三年即订有实业补习学堂章程，为
职业补习学校之先河。民国二年，教育部订定实业补习学校规程，民国二十二年
，教育部订定职业补习学校规程，民国三十年订定补习学校规程，民国三十二年
七月又将上述两种规程合并，订为补习学校规程。直至民国三十三年十月七日，
国民政府公布补习学校法，全文十五条，使补习教育取得法律赋予的地位。此后
，补习学校法实施三十一年余，于民国六十五年七月二日，补习学校法才修正为
补习教育法，将失学民众补习教育、劳工补习教育、国军随营补习教育、短期补
习教育、特殊补习教育及部分时间之职业进修补习教育予以纳入，同时将补习教
育学程由高级补校（相当高中、高职），提升至专科进修补习学校阶段，并规定
各级国民补习学校及进修补习学校除以一般方式施教外，得以函授、广播、电视
等教学方式办理。

　　为因应社会快速进步，知识与信息膨胀，国民接受教育期望的提高，提供国
人学习新知能的的需求与机会日益殷切，因此于民国七十一年六月再修正捕习教
育法部分修文，将进修补习教育修正延伸至大学程度，短期补习班设立及管理规
则修正由教育部订定，各级国民补习学校结业生资格考验，修正由学校办理，单
独设立之各级进修补习学校之教职员修正以专任为原则。

　　目前我国国民补习教育系由各地国民小学及国民中学附设国民补习学校实施
。根据内政部民国八十四年调查统计，台闽地区十五岁以上不识字人口尚有九九
四、七七二人，文盲率约为百分之六点二三。目前教育部已订定「发展与改进成
人教育计划纲要」，针对上述不识字人口在各地开办国民小学附设补校共计三八
九所，另外鼓励民间社团开办成人基本教育研习班，提供失学民众就学，增进基
本生活知能。

　　我国补习教育的主体在职业进修补习学校，八十四学年度有高级中学及职业
进修补习学校二二四所，其中高中补校学生仅有六、八五六人，高职补校学生多
达一六七、九三六人，专科进修补习学校十所，学生三二、二三二人。职业进修
补校多数使用原校师资、设备、学生亦绝大部分与同级日间部生年龄相差不多，
大部分日间做事而利用夜间进修，虽不完全是一种成人教育，但是在提供进修机
会，提升人力素质方面仍具有重要意义。

　　至于空中大学及空中专科进修补校，目前仍为教育部社会教育司主管业务，
在性质上亦视为一种社会教育。利用电视、广播优越的传播性能作为施教工具的
非正规教育体制。教育部于民国五十五年十月二十五日正式指定台湾省立台北商
业职业学校附设试办「空中学校」，并由教育部设置「空中教学指导委员会」董
其事，以示慎重。其教学方式系采广播、电视、面授及函授四种方式配合实施。
由于试办成效颇佳，为彰显空中教育功能，于民国六十年教育部以教育电视台的
频道与国防部共同筹组中华电视公司，以突破传统学校教育在时间与数量上的限
制，实现全民教育、终身教育的理想，并加速社会的现代化。因此，自民国六十
六年成立四所高中专科补校迄今，学生累计已超过二十万人，而国立空中大学自
民国七十五年成立以来累计学生有十四万多人。目前空中教育实施以来，成效显
着，其教育功能，由点而面，由教室扩延到整个社会，容纳大量失学青年与提供
在职青年之进修机会，真正做到「处处是学校，人人有书读」境界，达成「有教
无类」的崇高理想。

　　至于我国大专校院推广教育制度成立不久，社会人士尚未能充分了解其功能
，及其对社会进步之关系，故大专院校推广教育工作，亦局限于大学夜间部一项
。如将大专院校夜间部视为一种推广教育，则终身教育的受惠人数就相当可观。
根据教育部民国八十五年教育统计显示，大学夜间部有学生五六、○四二人，二
年制专科学校夜间部有学生一一四、○八六人。不过，目前就读大专院校夜间部
学生中，具有若干年实务经验的在职者之比例较低，反而是各大学利用暑期开设
的研习班级，在职人士则居绝大多数。

　　综上所述，目前我国终身教育体制虽已初具规模，但仍缺乏完整的终身教育
施、完善的回流教育制度、统整的社区青少年教育体系、整体而妥善的规划，以
及完备的终身教育法规等。检讨过去，仍能发现若干下列阙失：

　　一、缺乏组织强而有力的终身教育机构，积极规画与推动各项终身教育活动
。
　　二、缺乏政府的重视与支持终身教育活动，以致成人教育效果不彰，影响终
身教育目标的实现。
　　三、缺乏完备的终身教育法规，难以拟订具体的措施或设立重要机关，因此
，影响终身教育的推展。
　　四、缺乏民间团体热心倡导与支持，难以有效充分运用民间资源，形成全民
运动。
　　五、缺乏大学校院的积极参与，难以提供更多的机会与资源，无法建立整体
完善的回流制度，影响大众期望高等教育普及化的目标。

伍、终身教育法制化的方向
　　法令为一切措施的准绳，工作的凭借。为期终身教育的理想有效推展与落实
，我们必须突破现行分段教育制度的困境，使每一个人在一生之中，没有年龄、
时间、地域的限制，不断的接受教育，以适应时代的要求，配合未来社会的发展
。因此，从速研拟一部更具有时代精神，更有前瞻眼光的「成人教育法」或「终
身教育法」，诚为当务之急。
　　近年来，终身教育的理念，由于国家元首、行政首长、教育主管机关、以及
相关学者专家的呼吁与倡导，甚嚣尘上，已成为当前我国教育界耳熟能详的术语
。甚至于教育行政人员、民意代表、大众传播媒体、意见领袖等，在不同场所经
常也曾提出终身教育的观点、看法、意见、需求，要求政府尽速研订终身教育相
关法规，建立终身教育体系，以提升国人的教育水准，增进文化素养，促进社会
进步。

　　任何教育理念，欲加以落实，使其转化为具体的教育政策，教育方案或计划
，惟有透过法制化的程序才有可能。过程宜多元参与，博采周谘，理性沟通，凝
聚共识。我国立法院为国家最高立法机关，代表人民行使立法权，其立法程序为
：一、提案，二、一读会，三、审查，四、二读会，五、三读会，六、公布。此
一程序着重慎密思考，重视民众需求，进行颇为缓慢，亟需讲究有效协调沟通，
寻求建立共识，才有可能使教育理念或政策取得合法地位，顺利加以落实推动。
因此，如何使推动终身教育的法令，更臻完备，有待政府及社会各界共同努力以
赴，始克有功。爰就建构终身教育法制化的方向，提出拙见如下：

一、迅速研讨「终身教育法」，实现终身教育理想：
　　终身教育是一种教育理念，个人在其一生中能继续不断地从事各项学习活动
，从出生到临终，个人可作人生全程的学习规划。其范围从纵向言，包括家庭教
育、学校教育及社会教育三者之连系贯串；从横向言，包括正规教育、非正规教
育及非正式教育三种相互协调统整。因此，可仿照美国在一九七六年订颁终身学
习法，以及日本在一九九○年订颁终身学习振兴法，在我国考虑单独拟订「终身
教育法」的可行性。如须立法，其架构体系可参考下图所述：

二、配合成人教育法之制定，检讨现行相关法规：
　　1.制订「成人教育法」：可考虑其内涵，包括确立提供成人教育机构的类型
与名称：并赋予此等机构颁发证书以法定的地位；建立分级分类成人教育专业人
员的必要法源；办理专业学力鉴定。
　　2.修订社会教育法：社会教育法主要为规范社会教育机构及推广社会教育活
动之依据。由于行政院有意成立中央文化专责单位，目前教育部主管图书馆、博
物馆、科学馆、音乐厅、戏剧院、纪念馆、儿童及青少年育乐设施等有关社会教
育机构及文化艺术活动，其实务将划归文化部，因此有必要积极修正社会教育法
。其中部分属于教育者，或可考虑并入终身教育法，或另订有关法规予以因应。
　　3.修订「补习教育法」为「进修教育法」；可重新调整进修教育的体制，并
将大学院校的推广教育体制纳入。如不另立进修教育法，亦可考虑将目前补习教
育的三种体系并入成人教育法来因应。

　　从上所述，未来我国终身教育发展方向，除正规教育提供多元入学途径及进
修管道外，宜积极规画终身教育法制化的二个方向：一为制订「终身教育法」，
其内涵则包括家庭教育、正规教育以外的继续教育、老人教育及社会教育等；另
一为制定「成人教育法」，俟完成立法程序后，可将补习教育法予以废止。至于
社会教育法，亦可考虑在中央文化专责单位成立后，将其教育部分业务并入终身
教育法后，予以废止。

陆、终身教育的实施途径
　　终身教育是一项新观念，新制度。它以正规、非正规、或非正式的学习方式
，提供更多的教育机会，使广大的人群获得新的知识与技能，有助于个人的成长
与社会的进步。因此，为了达成终身教育的理想，特别提出数项构想，以作为实
施终身教育的途径：
　　一、开放各级学校教育资源，提供社区民众参与学习：根据教育部八十四学
年度统计显示，各级学校数共计七千二百二十四所（包括大学校院六十所，专科
学校七四所，高中二○六所、高职二○三所、国中七一四所、国小二五二三所、
幼儿园二五八一所、补校及特殊学校八六三所）；未来应充分利用各级学校的师
资及设备，提供社区民众参与学习，使学校社区化、社区学校化，学校成为社区
民众的活动中心。

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